Cirkulär 35/80/2008, Heikki Harjula/eg, 15.10.2008Val av samkommunens organ

​
I cirkulär 34/80/2008 behandlas val av ledamöter till kom¬munstyrelsen, nämnderna och andra kommunala organ samt organens sammansättning, jämställdhet mellan män och kvinnor och frågor i anslutning till valprocedu¬ren. Vi hänvisar också till cirkuläret i fråga.

Samkommunens organ

Samkommunens organ regleras i 81 § i kommunallagen. Medlemskommunernas beslutanderätt i samkommunen utövas antingen av samkommunsstämman eller av det organ som väljs av medlemskommunerna och om vilket bestäms i grundavtalet. Det högsta organet är ofta samkommunens full¬mäktige, vars ledamöter väljs av medlemskommunernas fullmäktige i en¬lighet med grundavtalet. Representanterna vid samkommunsstämman väljs av medlemskommunernas kommunstyrelser eller av något annat kommunalt organ enligt fullmäktiges beslut. Det andra kommunala organet kan också vara fullmäktige.

Enligt 81 § 2 mom. i kommunallagen kan en samkommun också ha andra organ enligt vad som bestäms i grundavtalet, och dessa organ väljs av samkommunens högsta organ, dvs. samkommunens fullmäktige eller samkommunsstämman. Organen ska enligt 81 § 4 mom. ges en sammansättning som svarar mot de politiska styrkeförhållandena i medlemskommunerna (se nedan).

I 86 a § i kommunallagen finns särskilda bestämmelser om landskapsförbundens organ och deras sammansättning och om hur de väljs.

Valbarhet till samkommunens organ

Bestämmelser om valbarhet till samkommunernas organ finns i 82 § i kommunallagen:

Valbar till samkommunens organ är den som enligt 33 § är valbar till ett förtroendeuppdrag inom någon av samkommunens medlemskommuner. Valbara är dock inte personer som nämns i 34 § 1 mom. 1 punkten eller personer som är fast anställda hos samkommunen.

Valbar till något annat organ än ett organ som avses i 81 § 1 mom. är inte heller den som är ledamot i styrelsen eller i ett därmed jämförbart organ eller i en ledande och ansvarsfull uppgift eller i en därmed jämförbar ställning i ett affärsdrivande samfund, om det är fråga om ett sådant samfund som kan ha väsentlig nytta eller lida väsentlig skada av hur de ärenden avgörs som normalt behandlas i organet.

(1.2.2002/81) Till en direktion och en kommitté kan dock väljas också den som inte är valbar till andra organ i samkommunen eller vars hemkommun inte är medlemskommun i samkommunen.

I grundavtalet kan det överenskommas om att ledamöterna och ersättarna i andra organ än samkommunsstämman skall vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna.

En allmän förutsättning för valbarhet till samkommunens organ är allmän valbarhet till förtroendeuppdrag i någon medlemskommun enligt 33 § (se cirkulär 13/80/2008). Särskilda valbarhetskrav som gäller primärkommunens organ tillämpas inte på samkommunernas organ, utan särskilda bestämmelser om dessa finns i 82 § i kommunallagen.

Begränsningen av valbarhet gäller för det första statstjänstemän (KomL 34 § 1 mom. 1 punkten) som sköter tillsynsuppgifter som direkt berör kommunalförvaltningen (se cirkulär 13/80/2008). För det andra gäller begränsningen samkommunens egen personal. Av anställningsförhållandet förutsätts dock att det ska vara av bestående natur: ett tillfälligt anställningsförhållande som varar högst sex månader medför inte avsaknad eller förlust av valbarhet (se 37 § i kommunallagen).

De kommunalt anställdas valbarhet till förtroendeuppdrag i den egna kommunen har begränsats. Däremot kan också medlemskommunens ledande tjänsteinnehavare väljas till förtroendeuppdrag inom samkommunen. Samarbetets karaktär förutsätter ibland mer sakkunskap av tjänsteinnehavare än politisk bedömning. I samkommunens grundavtal kan det dock bestämmas att endast fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna är valbara till samkommunens fullmäktige eller styrelse. Enligt 86 a § i kommunallagen ska ledamöterna i det högsta beslutande organet för ett förbund på landskapsnivå alltid vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna.

Begränsningen i 34 § 2 mom., som gäller personer i ledande och ansvarsfull ställning inom vissa samfund som utövar affärsverksamhet, motsvarar det som bestäms om kommunstyrelsen och kommunens övriga organ i 35 § 1 mom. 3 punkten och 36 § 1 mom. 3 punkten i kommunallagen. Till exempel verkställande direktören i ett aktiebolag som säljer hälsovårdstjänster kan sakna valbarhet till styrelsen i sjukvårdsdistriktets samkommun. Tolkningen av bestämmelsen beskrivs i cirkulär 34/80/2008.

På samma sätt som i kommunerna kan också en person, som inte är valbar till andra organ i samkommunen eller vars hemkommun inte är medlemskommun i samkommunen, väljas till samkommunens direktion eller kommitté. På så sätt kan till exempel nödvändig sakkunskap säkerställas i direktionernas och kommittéernas sammansättning, eftersom valbarheten inte har begränsats.

Beaktande av den politiska proportionaliteten i organens sammansättning

Problemet med kommunernas samarbetsorganisationer har ansetts vara att sammansättningen i de beslutande organen inte motsvarar de politiska styrkeförhållandena mellan kommunerna inom samarbetsområdet. Detta beror på att varje kommun väljer representanter från de största grupperingarna till det högsta beslutande organet.

Enligt 81 § 4 mom. i kommunallagen ska andra organ än de som avses i 1 mom. i samma paragraf ges en sammansättning som motsvarar den andel röster de olika grupperna med representation i medlemskommunernas full¬mäktige fått inom samkommunens område vid kommunalvalen, med iakt¬tagande av proportionalitetsprincipen enligt kommunala vallagen.

Till de organ vars sammansättning ska avpassas i enlighet med bestämmelsen hör alla organ i samkommunen med undantag för det i 1 mom. avsedda organ som utövar samkommunens beslutanderätt. Bestämmelsen tillämpas inte på samkommunsstämman och samkommunens fullmäktige, vars representanter och ledamöter väljs av medlemskommunerna. Det samma gäller för samkommunens styrelse i en samkommun med endast ett organ vars ledamöter också väljs av medlemskommunerna. Det högsta organet i landskapsförbunden utgör däremot ett undantag (se närmare under rubriken ”Landskapsförbundens organ”.

Grupper med representation i fullmäktige är de partier som varit med i valet. Dessutom beaktas också valmansföreningar och gemensamma listor såsom ”grupper” som avses i lagen under vissa förutsättningar när man lägger upp sammansättningen (se nedan).

Antalet platser för varje parti och annan grupp räknas ut enligt följande:

HFD 17.6.1999/1648
Kommunalt ärende – Samkommun – Samkommunsstyrelsens sammansättning – De obundnas ställning

Länsrätten upphävde landskapsfullmäktiges beslut om val av landskapsstyrelse. Vid beaktande av föreningarna de obundna i Kouvola, Kuusankoski, Iitti och Kotka, deras centrala mål, ömsesidiga samarbetsavtal och i praktiken genomförda samarbete samt medlemskap i de obundnas nationella förening, bör dessa föreningar gemensamt betraktas som en sådan grupp som avses i 81 § 4 mom. kommunallagen, vilken på basis av antalet röster i kommunalvalet har rätt att i enlighet med proportionalitetsprincipen i kommunallagen få en plats i landskapsstyrelsen, dvs. det antal som motsvarar deras jämförelsetal. HFD bibehöll länsrättens beslut. Omröstning 4-1.

HFD 17.6.1999/1649
Kommunalt ärende – Samkommun – Sammansättning i nämnd för sjukvårdsområde – De obundnas ställning

Samkommunens fullmäktige hade valt ledamöter och ersättare till nämnden för Hyvinge sjukvårdsområde. Länsrätten upphävde det beslut samkommunens fullmäktige fattat på den grund att de obundnas gemensamma lista (Puolueisiin sitoutumattomat) i Hyvinge i kommunalvalet inte hade räknats till samma grupp som Tusby obundnas (Tuusulan sitoutumattomat ry) gemensamma lista.

Enligt 81 § 4 mom. i kommunallagen skall nämnden ges en sammansättning som motsvarar den andel röster olika grupper som är representerade i medlemskommunernas full¬mäktige fått inom samkommunens område vid kommunalvalet med iakt¬tagande av proportionalitetsprincipen enligt kommunala vallagen. Båda föreningarna är medlemmar i De Obundna i Nyland rf och deras stadgar har gjorts upp enligt samma mall. De obundnas gemensamma lista i Hyvinge i kommunalvalet kan jämställas med de obundnas gemensamma lista i Tusby så att dessa listor skall betraktas som en sådan grupp som avses i 81 § kommunallagen. Det beslut samkommunens fullmäktige hade fattat var lagstridigt. HFD bibehöll länsrättens beslut. Omröstning 4-1.

HFD 1.12.1994 L 5949: I kommunalvalet i Helsingfors hade Pääkaupunkiseudun sitoutumattomat ry en gemensam lista och i Esbo hade Obundna i Esbo rf en gemensam lista. När man beaktade den utredning om dessa föreningar som framgår av handlingarna och syftet med den bestämmelse som skall tillämpas för att ge organen en sammansättning i enlighet med de politiska styrkeförhållandena i kommunalvalet, ansågs de nämnda gemensamma listorna som en sådan grupp som avses i 122 § 4 mom. i kommunallagen från 1976. Omröstning 3-2.

För att man ska kunna räkna ihop rösterna för olika obundna grupper förutsätts det att de står i tillräckligt nära förbindelse med varandra. Det räcker inte att det handlar om grupper utanför partierna. På de beslut som här beskrivits inverkar bland annat att de föreningar som deltagit i valet har gemensamma mål, samarbetsavtal och enhetliga stadgar och hör till en regional eller riksomfattande förening för obundna.

I rättspraxis har man också tagit ställning till vem som kan representera ett politiskt parti i en samarbetsorganisation mellan kommuner. I  HFD 1991 A 46 ansåg man att en obunden representant inte kan väljas till representant för ett registrerat parti i ett organ som är underställt förbundsstyrelsen. Till denna del kan tolkningen dock anses ha ändrats, då högsta förvaltningsdomstolen i sitt avgörande 7.9.1995 L 3457 med avvikelse från sin tidigare ståndpunkt ansåg att man från kommunallagen eller någon annan lag inte kan härleda något sådant krav att man av den person som väljs till samkommunens organ kan förutsätta partimedlemskap. Till representant för en politisk grupp kan således väljas den person som gruppen föreslår, även om personen inte är medlem i den politiska gruppen i fråga. Personen får ändå inte vara medlem i ett annat parti.

HFD 29.2.2008/402 Kommunalt ärende – Samkommunsstyrelsens sammansättning – Politisk proportionalitet

Enligt 81 § 4 mom. i kommunallagen ska bland annat samkommunsstyrelsen ges en sammansättning som motsvarar den andel röster olika grupper som är representerade i medlemskommunernas full¬mäktige fått vid kommunalvalet med iakt¬tagande av proportionalitetsprincipen enligt vallagen. I det här fallet var det ostridigt att det på Finlands Socialdemokratiska Partis plats valdes en medlem av Samlingspartiet. Samkommunsstyrelsens sammansättning motsvarade därför inte den relativa andel röster som de olika grupperingarna i medlemskommunernas fullmäktige fått i enlighet med 81 § 4 mom. i kommunallagen. Samkommunsfullmäktiges beslut var lagstridigt. Det saknade betydelse att fullmäktiges beslut hade baserat sig på en enhällig överenskommelse mellan de politiska beslutsfattarna i de kommuner som bildar samkommunen.

Valförfarande i samkommunen

60 § i kommunallagen som rör val gäller i tillämpliga delar i samkommuner (86 § 1 mom. i kommunallagen). Valet av förtroendevalda förorsakar problem i samkom¬munerna, eftersom ledamöterna i det organ som förrättar valet (samkommunsstämman, samkommunens fullmäktige) kan ha olika antal röster.

Dessutom ska man beakta de ovan nämnda politiska styrkeförhål¬landena i medlemskommunerna och de krav som jämställdhetslagen ställer. Genom en ändring av jämställdhetslagen som trädde i kraft 1.6.2005 kom kvotkravet att gälla också ”organ för kommunal samverkan”. I praktiken gäller detta också de organ till vilket varje kommun utser en egen medlem, exempelvis samkommunens fullmäktige (se cirkulär 34/80/2008).

För att kvotkravet ska kunna uppfyllas krävs förhandsförhandlingar mellan kommunerna. De krav som ställs på sammansättningen gör att valförrättningen i praktiken knappast kan ske på något annat sätt än enhälligt genom s.k. sämjoval.

I allmänhet har man löst problemet med olika antal röster på det sättet att den som deltagit i valet fått sitt antal röster antecknat på valsedeln. Detta har dock lett till att valhemligheten inte har kunnat uppfyllas ens vid val med slutna sedlar. I kommunallagen finns en formel för uträkning av huruvida det förutsätts ett proportionellt val. När denna formel tillämpas på samkommuner ska man beakta det olika antal röster som ledamöterna i det valförrättande organet har. Bestämmelsen kan inte tillämpas direkt om antalen röster avviker från varandra. Det är dock möjligt att använda formeln om man i stället för antalet ledamöter använder det sammanlagda antalet röster för närvarande ledamöter.

Det finns emellertid skäl att betona att ett lyckat val i praktiken förutsätter förhandlingar och sämjoval. Om organets sammansättning efter valet inte uppfyller lagens krav ska ett nytt val förrättas. Det är befogat att ordföranden före valet fastställer kraven på sammansättningen och deras inverkan på valresultatet.

Landskapsförbundens organ

I 86 a § i kommunallagen finns bestämmelser om landskapsförbundens organ, deras sammansättning och hur de väljs. Bestämmelsen lyder:

Ledamöterna i det högsta beslutande organet för ett i 2 § lagen om regional utveckling (1135/1993) avsett förbund på landskapsnivå skall vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna. Röstandelarna för de grupperingar som är representerade i organet skall vid valet svara mot den andel röster som de olika grupper som är representererade i medlemskommunernas fullmäktige fått inom landskapets område vid kommunalvalen med iakttagande av proportionalitetsprincipen enligt vallagen (714/1998). Varje medlemskommun skall ha minst en representant i det högsta beslutande organet i ett förbund på landskapsnivå.

För sammansättningen av de övriga organen vid ett förbund på landskapsnivå gäller 81 § 4 mom.

Bestämmelsen innebär att politisk proportionalitet ska beaktas i landskapsförbundens högsta organ, dvs. i praktiken i fullmäktiges (landskapsfullmäktiges) sammansättning, vilket betyder en avvikelse från andra samkommuner. Utöver andra villkor för valbarhet ska ledamöterna och ersättarna i landskapsförbundens fullmäktige vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna. Då endast fullmäktigeledamöter nämns i bestämmelsen kommer ersättarna i medlemskommunen inte i fråga. Landskapsförbundens grundavtal har utformats så att valet kan förrättas enligt bestämmelserna. Utgångspunkten är att landskapsfullmäktige väljs av kommunernas representanter på en stämma. På så sätt kan även kraven i jämställdhetslagen beaktas lättare. 

På sammansättningen i andra organ i landskapsförbunden tillämpas fortsättningsvis 81 § 4 mom. i kommunallagen. Tillämpningen av denna bestämmelse har förklarats tidigare. På denna punkt har bestämmelserna inte ändrats.

FINLANDS KOMMUNFÖRBUND