Webbkolumn 3.2.2012Tänk om man skulle pröva på Kommunförbundets modell

En dryg vecka efter att kartan publicerats stod det i Helsingin Sanomat att regeringen har planer på att sätta in utredare för kommunreformen. Det skulle av allt att döma vara fråga om en särskild kommunindelningsutredning enligt kommunindelningslagen.

Enligt den nuvarande lagstiftningen kan finansministeriet efter att ha hört de berörda kommunerna tillsätta en eller flera kommunindelningsutredare. Om fullmäktige i en eller flera kommuner inte godkänner kommunindelningsutredarens förslag om sammanslagning av kommunerna, kan utredaren föreslå folkomröstning. Ministeriet kan sedan bestämma att en folkomröstning ska ordnas.

Om majoriteten vid folkomröstningen röstar för utredarens förslag om sammanslagning, kan statsrådet godkänna kommunsammanslagningen i strid med kommunfullmäktiges ståndpunkt. Det är inte känt om regeringen har för
avsikt att gå vidare i enlighet med denna lagstiftning eller ändra på den.

Det förefaller i alla fall uppenbart att en särskild kommunindelningsutredning inte skulle ändra på de senaste månadernas negativa ställningstaganden när det gäller sammanslagningar mot kommunernas vilja. Många har frågat vad man har att vinna på ett utredningsförfarande, om och eftersom det inte backar upp frivilliga kommunsammanslagningar.

Det finns risk för att vi befinner oss i samma läge om cirka ett år. Läget kan till och med ha förvärrats då, eftersom ovissheten kring kommunreformens mål och medel så småningom har börjat fresta på samarbetet mellan kommunerna.

I pressmeddelandet från regeringens aftonskola den 1 februari bekräftas de tidigare riktlinjerna och tidsschemana med vissa preciseringar. Stick i stäv med kommunfältets önskemål presenteras inga kriterier eller metoder beträffande reformen, inte ens i stora drag. Regeringen meddelade att den drar upp riktlinjerna för metoderna först när kommunerna har hörts. Då blir dessa och andra öppna frågor bättre belysta. Ministern uttalade sig visserligen i offentligheten efter aftonskolan och sade att det behövs många utredare i reformprocessen.

När tidsschemat för reformen ritades upp borde det samtidigt ha utretts hur lång tid det realistiskt sett tar att förenhetliga kommunernas IT-system. I praktiken är det inte möjligt att säkra att alla system är kompatibla före utgången av 2014.

Vad borde man då göra? Tänk om man skulle pröva på Kommunförbundets modell enligt ett realistiskt tidsschema: reformen genomförs enigt principen att den kommunala självstyrelsen respekteras och områdenas särdrag beaktas.

Som bekant godkände Kommunförbundets styrelse 20.4.2011 enhälligt ett ställningstagande till innehållet i kommunreformen. Det är ett ställningstagande för starka primärkommuner utifrån modeller som passar olika områden, men det för också fram möjligheten till samarbete enligt distriktskommunsmodellen. Distriktskommuner skulle kunna byggas upp där det inte är möjligt att bilda en naturlig, stark primärkommun. Styrelsen poängterade vidare i sitt ställningstagande att medborgarinflytandet och servicen bör tryggas. Metropolområdet behöver en egen modell.

Väsentligt i styrelsens ställningstagande är att alternativet till sammanslagning är ett intensivare samarbete mellan kommunerna. Det är ett andrahandsalternativ, men om man med respekt för den kommunala självstyrelsen inte förmår få till stånd tillräckligt starka och många primärkommuner, vilket nu förefaller uppenbart, är ett intensivare samarbete parallellt med frivilliga kommunsammanslagningar det enda realistiska sättet att gå vidare.

Av någon anledning har nästan allt kommunalt samarbete ofta rönt kritik i offentligheten, trots att samarbete har lett till välfungerande system. Visst har några fall av misslyckat samarbete förekommit under årens lopp, men de ska inte vara en ursäkt till att stryka samarbetsmodeller och utvecklande av dem från listan över alternativ, vilket man nu vill göra på många håll.  

När det gäller samarbete har det ofta och inte utan orsak upplevts som ett problem att förvaltnings- och avtalsstrukturen är så komplicerad. Strukturen har försvagat ledningen och den demokratiska styrningen av samarbetet. Problemet kan i hög grad rättas till genom att samarbetet mellan kommunerna intensifieras utifrån samkommuner med många verksamhetsområden eller värdkommunsmodellen. 

Till en samarbetsorganisation med många verksamhetsområden skulle det kunna höra funktioner som kräver samarbete med varierande omfång i regionerna. De funktioner som kräver ett mindre geografiskt underlag för att fungera bra skulle kunna organiseras exempelvis som serviceområden inom ett större samarbetsområde. Dessa serviceområden skulle utgöras av flera kommuner.

En sådan praxis med många verksamhetsområden skulle göra det möjligt att hålla kvar vården, omsorgen och utbildningen på andra stadiet inom den kommunala förvaltningen och kommunernas inflytande. Om dessa sektorer organiseras skilt för sig och om finansieringen av social- och hälsovårdsdistrikten skiljs åt från kommunerna, har kommunen ingenting annat kvar att göra än att betala. Det behövs fungerande kopplingar till kommunens övriga sektorer när det gäller att exempelvis förebygga sjukdomar eller förbättra resultatet i servicesystem där öppenvården dominerar. Statsandelarna för basservicen bör också i fortsättningen betalas till kommunerna.

Om man skapar modeller för intensivare samarbete blir det möjligt att utse ett toppteam av kommunala förtroendevalda till förvaltningen av samarbetssektorerna. I dag kan ett sådant team inte utses för alla beslutande organ i samarbetsorganisationerna. Det skulle göra ledarskapet klarare. Allt detta skulle förbättra samspelet mellan primärkommunerna och samarbetsorganisationerna.

Man ska komma ihåg att det inte kostar staten någonting att kompensera kommunerna för en eventuell minskning av statsandelarna vid kommunsammanslagningar.  Sammantaget ökar statsandelarna inte jämfört med de statsandelar som hade betalats utan sammanslagningar.

I sjätte paragrafen i ramlagen för strukturprojektet sägs det bl.a. att "genom förordning av statsrådet bestäms vilka undersökningar och åtgärder samt vilken vård som hör till den högspecialiserade sjukvården samt vilka av dessa som centraliseras på riksnivå." Ingenting har bestämts, och inte heller har sjukvårdsdistriktens inbördes arbetsfördelning klarlagts, eftersom ingen förordning av statsrådet har beretts och stiftats. Om åtgärderna hade vidtagits, skulle många problem inom den specialiserade sjukvården ha kunnat lösas.

Enligt uppgifter i offentligheten satsar social- och hälsovårdsministeriet nu på att placera vården och omsorgen i en och samma organisation. Ändå har det inte presenterats några forskningsresultat eller internationella jämförelser som skulle visa att goda resultat uppnås genom att man exempelvis slår ihop den högspecialiserade sjukvården med barnrådgivningen eller barndagvården.

I pressmeddelandet från regeringens aftonskola den 1 februari klarläggs situationen på ett sätt som är positivt för kommunalförvaltningen: "Regeringen ska dessutom inleda en skild fortsättning för reformeringen av servicestrukturen inom social- och hälsovården, där man utreder servicestrukturer med fokus på de nya primärkommunerna så att ansvaret för finansiering och organisering av tjänsterna i regel skulle ligga hos kommunerna.  Arbetet blir klart före utgången av maj 2012."
Visserligen hinner kommunernas utlåtanden om kommunreformen ha ganska kort verkan, eftersom sista dagen för utlåtandena är den 13 april.